一九九七年第四次修憲期間,
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,本報發表《修憲,
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,不可毀憲》系列社論五十八篇;如今,
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,種種修憲主張又起,
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,可見此部憲法確因過去七次修憲受到毀傷,
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,而我們今天的看法仍是:「修憲,
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,勿再毀憲!」
本報原本主張內閣制,
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,唯一九九一年至二○○四年的七次修憲,
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,宣稱是以法國第五共和「雙首長制」為範本,因此本報對七次修憲的一貫主張有四:一、總統選舉應採絕對多數制;二、權責相副;三、不宜取消立法院的閣揆同意權;四、視總統與閣揆是否同屬一個政黨,採行政權換軌制。以上四項,皆法國第五共和憲法的樑柱,而我國七次修憲宣稱仿襲法制,卻拆毀此四樑柱,遂致畫虎不成,貽禍至今。
憲政混亂至此,除了前述體制架構的錯亂以致中樞權責不明以外,主要又因台灣政治文化的特異,以致憲政久陷混濁,河清無日。篇幅所限,僅舉二端:一、國家認同呈撕裂狀態,有人「一中各表」,有人「借殼上市」,獨派甚至稱「除了選舉制度外,不承認這部憲法」,因此憲法的尊嚴無以確立,修憲亦成政治鬥爭的平台。二、憲政操作根本違反民主法則,今日有主張改「總統制」為「內閣制」者(「雙首長制」竟然在實際運作中變成了「總統制」,此即政治文化造成的變體),但若改行「內閣制」,卻仍採「政黨協商」及「霸占主席台」的運作,完全違反「多數主治」的精神,則改成內閣制又有何用?
因而,在修憲之議再起時,必須先弄清三件事:一、現制的利弊何在?架構形成的缺陷是什麼?操作引發的禍害又是什麼?二、新憲的必然優點是什麼?或然的缺點又是什麼?不要愈修愈糟糕。三、七次修憲淪為政治權力鬥爭的平台,這次修憲呼聲亦現鬥爭端倪。例如,國民黨主張「雙首長制」,如今有人改推「內閣制」;而民進黨原有「內閣制」的主張,今又改持「總統制」,蔡英文甚至只願碰「聯立制/並立制」的問題。鑑於過去七次修憲的教訓,倘未廓清「以修憲為政治鬥爭平台」的權謀思維,非徒修憲不易,更不可輕言修憲。
先略論現制的利弊何在。在統獨撕裂及兩岸關係成為國政主體的台灣,總統直選儼然已成某種形式的「全民公投」,這對凸顯台灣主體性、反映民主及平衡節制兩岸關係有重大效能,而這卻恰是內閣制難以匹比之處。至於中樞權責不明,只要由總統建立「任命國會多數為行政院長」的體制,即可能形成「行政權換軌制」及「傾內閣制的雙首長制」。再加上廢止「政黨協商」的操作,即可回復「多數主治」的原則。甚至有一種看法是,「雙首長制」其實未必要廢,只需藉修憲及端正操作加以改善。
再簡論修憲新制的利害。內閣制的優點在政府的去留較靈活,但從相對的角度看,即是政潮洶湧,內閣不長命,此從日本的痛苦經驗即可印證。再者,一般內閣制,閣揆為行政首長,因此仍設國家元首。英、日、泰及大英國協,皆以世襲君主為虛位元首,因此較為穩定。台灣若行內閣制,要不要另設總統?要如何設?總統在法制上及現實政治上有無可能完全「虛位」?且台灣畢竟在國家認同上尚處撕裂狀態,如果是「獨總統/非獨內閣」,如何左右共治?再者,台灣已然形成「總統制」的政治氛圍,則改變總統角色絕非只是改個憲法條文就能辦到的事。
尤其,現行憲法將行政權與經由選舉產生的立法院作出區隔,這對政治清廉成為重要的防火牆。從這些年來的貪腐案件可知,選舉時期的政治獻金關係,極易轉為對行政首長的賄賂行為,而內閣制若將「選舉/政治獻金/行政權/政治賄賂」連成一線,可能導致政府操守不堪聞問。
另有主張增加立委名額及重新斟酌「聯立制/並立制」者,皆不無見地。但台灣的民意代表光譜一向難用公共政策來區別,最後皆落在統獨藍綠的光譜上,如新黨後又有親民黨,又如建國黨後又有台聯再有公民組合,此種區分究竟是否符合憲政利益?再者,增加立委名額,即表示選區要再縮小;而若在愈來愈小的選區中選出立法委員,而要這些立委成為內閣制的閣員大臣,會不會令人不寒而慄?
最後,必須廓清各方主張修憲的政治鬥爭關係。如果不是真正為憲政正義的長治久安而修憲,而只是想藉修憲作為政治鬥爭的平台;國家曾因十三年七次修憲而創鉅痛深,難道還要重演「修憲以致再次毀憲」的噩夢?,